随着体制改革的不断深化，地方经济的不断增强，区域规划的不断调整，我国城市和集镇建设协调发展，一批新兴城市和中心集镇如雨后春笋，不仅规模数量日益增大，且质量品位不断提高，各级政府对城市管理也相应越来越重视，要求越来越高。但由于城市管理起步滞后，集镇管理更是处于起步阶段，建与管的矛盾尚处在磨合期，各级政府对集镇的镇容环卫管理普遍没有引起足够的重视，以致镇容镇貌、三大秩序（镇容、经营、交通）、广告设置、规划建设、环境卫生及行政执法等状况，存在诸多不容等闲视之的问题，与党的十六大精神要求相去甚远，阻碍了城镇一体化发展的进程。为了探索集镇管理的有效途径，实施城镇管理一体化的构想，笔者参与对南通市所属6县（市）建制镇的管理与行政执法现状作了专题调研。

集镇管理队伍与行政执法的现状

编制取消，残部尚存。这两年来，除海安县外，南通市其它5个县（市）的镇城管中队在事业单位改制的强劲东风中，或被彻底“取缔”，机构不复存在，人员有的内退，有的下岗，有的分流，归并于镇政府综合性的服务中心之类的事业机构，集镇管理平时几乎处于无人问津的真空状态，遇到重要活动或特殊情况，集镇管理由镇政府抽调各方力量临时打突击；或被缩编，机构虽在，但人员大为裁减，管理力量大大削弱，管理标准不尽人意。

职责不清，名不副实。无论是被“瘦身”的镇城管中队，还是被更名易姓的城管队员，镇城管中队的性质、职责均已发生了根本性的改变。他们不再是单一的集镇管理的“正规部队”，而是无所不及的“百管部队”、“全能部队”、“杂牌部队”。什么计划生育、群众上访、民间纠纷、社会治安，等等，只要政府一声令下，他们就一呼百应，无条件服从，全方位插手。

经费保障，来源多头。一是由政府全额拨款。如海安县的镇城管队伍，人头、办公及执法经费乃至制服，全市统一由各镇财政负担。二是差额拨款。如通州市的平潮镇，12个镇城管队员，2005年由镇建设服务中心核定拨给他们8万元经费，差额部分由他们自己创收弥补。三是不仅政府一分不给，还要回报政府。如通州市二甲镇对6名镇城管队员的费用，政府不但一概不问，还要求城管队员所收取的管理费和罚没款另跟镇政府四六分成。

隶属关系，五花八门。调查中，我们发现，镇城管中队的隶属关系比较复杂（实际上绝大多数镇的城管编制已撤销或改编，不能称为“队”了），主要有三种：一是人、财、物由镇政府负责，县（市）城管局负责业务培训及工作指导，并授权镇城管队管理、执法；二是人、财、物隶属于镇政府，业务培训、工作指导、行政执法隶属于县（市）建设局；三是与县（市）城管局、建设局既无行政上的隶属关系，也无业务上的指导联系，完全处于镇政府独立自主的状态。

审批处罚，无章可循。一些集镇的城管队伍虽名不正，言不顺，却人还有，还在行使着集镇管理的职能，更有甚者，机构不在了，城管中队的牌子还挂着，公章还在使用，人员还穿着城管制服。由于上面无“头”统领，下面也就随心所欲，“多头执法、重复处罚、执法扰民”的问题屡出不鲜。一是遇到好处争着抢，碰到难题到处踢。这个矛盾在城区显得尤为突出。前几年，城管局所属的城管大队与建设局所属的城建监察大队，为管辖区域不清、职责交叉而经常“打架”。现在这个矛盾基本得以解决了，城管大队与县城所在镇的城管中队的矛盾冲突又升级了。按职能、职责、职权分工，城管局管辖主城区；城郊结合部以及主城区的后街后巷归城关镇管，但由于主城区与城郊结合部、主次干道与后街后巷，有的、有时很难划清界址，镇城管中队为了养活自己，经常“入侵”城管局的地盘。于是城管局与城关镇的矛盾彼此起伏，剪不断，理还乱，遇到有管理、处罚收入的，一哄而上，“双管”齐下；碰到管理、整治热点、难点问题的，互相扯皮，使这些地块成了城管的“盲区”，激起老百姓的强烈不满，严重影响了城市管理部门和政府形象。二是收费处罚无标准，收支两线不分离。镇城管中队收取审批、罚没款，大多采取“议价”的方式，不经严格的法律程序，双方谈成了，“生意”也就成交了。开出的票据也是五花八门，有向财政局领取的行政事业性收据，有自印的定额收据，有的甚至还是白条。收到、处罚到的钱，有的全额、有的按比例上缴镇政府，剩余的就全入小金库。

惹上官司，难找娘家。通州市曾发生过这样一件事：二甲镇城管中队处罚一家广告公司的违章户外广告。广告公司不服，向镇政府提起行政复议，在镇政府不理后又向市法院起诉。法院居然找不到被告人：镇政府说镇城管中队的主管部门是市建设局，建设局又推向城管局，镇政府又改找市城管局，城管局又说自己跟镇更不搭界。这起官司一下成了“无头案”，最终还是由市政府法制办牵头出面协调内部消化的。

集镇管理与行政执法的思考

党的十六大报告指出：“城乡统筹发展是全面建设小康社会的重大任务。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划、合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍……”为了解决集镇目前重建轻管、只建不管的突出问题，这里提出四点构想，以抛砖引玉，引起同行重视。

一、充分认识集镇管理与行政执法的重要性。城镇三分在建，七分靠管。加强集镇镇容环卫管理是中央提出的要求，是贯彻落实十六大精神的需要，是小城镇建设迅猛发展的需要，是“情为民所系，权为民所用，利为民所媒”的具体体现，是构建法治社会与和谐社会的需要，也是广大集镇居民的一致呼声。城镇协调统筹发展、管理是社会前进的必然方向。县级城管部门是集镇镇容环卫管理责无旁贷、义不容辞的主管部门，理应承担起这个职责。县直机关绝大多数部委办局在乡镇都有相对应的所属单位或部门，而城管局则普遍在乡镇没有“脚”。从我们所调查汇总的民意来看，各镇领导及广大居民都希望恢复建立镇级城管中队，集镇城管队员也迫切要求在县里能有个“娘家”，有的镇甚至提出愿给每人2万元的经费，将镇城管队员交给县城管局统一规范管理。但问题出在“一头热”，县级领导那头虽明知集镇管理重要，但考虑到编制和财政负担问题，对集镇管理的热情始终不高，一直未能列上议事日程。加强建制镇的镇容环卫管理，规范行政执法行为，关键在县级人民政府。

二、切实理顺和完善镇城管队伍的体制。集镇的镇容环卫既然有人在管，就该让其名正言顺，有责有权，名称可叫“××县（市）××镇城管执法中队”，或“××县（市）城市管理行政执法局驻××镇城管执法中队”。镇城管中队的隶属关系可采取两种形式：一是编制隶属于镇级人民政府，人员为全民所有制事业单位性质，人、财、物由镇人民政府管，审批管理、行政执法权限隶属于县级城市管理局，由城市管理局委托管理、执法，实行指导、监督、考评。二是编制纳入城管局，人员为全民所有制事业单位性质，人、财、物和管理、执法全由城管局统一负责。

三、加强对镇级城管队伍的思想、素质、作风、组织建设。我国的城管体制建立较迟，镇级城管队伍更是年轻。从某种程度上说，这支队伍可用“鱼龙混杂”四字概括，所进人员大多是从各单位抽调和从部队转业、退伍军人中安置来的，人员素质、执法水平参差不齐，有的甚至较差。抽调来的，个别是原单位不受欢迎的人；从部队转业、退伍军人中安置来的，是组织上“摊派”来的；还有的是通过各种关系安插进来的，不少没有经过严格的公开招聘、考核程序，进来后又缺乏系统的专业知识培训。针对镇城管队伍目前这种状况，有必要进行一次组织、思想、作风、纪律整顿，通过资格审查、竞争上岗、待岗离岗、末尾淘汰等激励机制，将极少数不合格的人清除出城管队伍，努力把城管执法队伍打造成一支政治合格、思想端正、作风正派、纪律严明、业务精湛、形象一流、人民满意的队伍。

四，严格实行收支两条线的规定。对镇城管中队强化财务监督管理，对擅自设立收费项目或设置罚没处罚，擅自变更收费或罚没范围、标准；对已明令取消或降低标准的收费项目，仍按原定项目或标准收费；对下达或变相下达罚没指标；对违反收支分离规定，擅自开设银行帐号，私设小金库，提高福利补贴标准或扩大福利范围，滥发奖金、实物的当事人、责任人，根据财经纪律规定，视性质情节，分别予以记过、记大过、降级、撤职、开除、依法追究刑事责任等的处理。