城市违法建设侵占公共活动空间、损害社会公平公正、影响城市市容市貌、阻碍城市健康发展。有效遏制违法建设的蔓延势头，对切实维护城市建设与管理的正常秩序，扎实推进创建国家卫生城市活动的深入开展，意义十分重大。本文试就启东市市区违法建设的现状、成因和对策作一粗浅探讨。
一、违法建设的现状
近年来，随着我市城市建设步伐的迅速加快，违法建设也呈快速蔓延之势。具体表现为：
（一）违建数量多。目前，我市违法建设可谓面广量大、类型众多。城中村、城郊村部分居民因子女婚嫁或为套取拆迁补偿而突击进行违法建设；学校周边等居民为增加出租房屋收入，在住宅区内进行违法搭建；城区部分老小区、平房宿舍区以及居住确有困难的居民，为基本生活所需，在宿舍区或住房院内违法搭建车库、厨房、卫生设施。仅去年以来，我们在启东城区（包括城中村、城郊村）不足20平方公里的范围内，就立案查处违法建设298起，现场直接拆除190起。而未被发现的违法建设要比立案查处的违法建设更多更广。
（二）违建对象广。在众多的违法建设中，既有普通居民，也有党员干部，特别是党员干部的带头违建，更加剧了违法建设的蔓延发展；既有下岗无业、家境贫困人员，也有收入稳定、生活富裕阶层；既有个私小型企业，也有集体规模企业，在未取得建设工程规划许可证等合法手续就开工建设，或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容施工建设。特别是城郊村，一有拆迁风声，家家突击违建，群体性违法建设现象十分普遍。
（三）违建速度快。许多违建户为掩人耳目，减少被人发现举报的概率，造成既成事实，逃避执法机关的及时制止查处，而突击备料、快速施工。“节假日工程”、“夜间工程”是违法建设形式的主要特点。由于违法建设结构相对简单、建筑材料简易、搭建方式简便，因而多数违法建设在一个星期天或一个晚上就建造形成，致使查处工作很难做到将违法建设及时制止在萌芽状态、解决在初始阶段。
（四）查处难度大。违建户对违法建设的行为和城管执法部门的查处，往往抱着你查你的、我建我的置若罔闻态度。有的屡拆屡建，甚至查后又建，更有的阻挠执法，甚至暴力抗法，对执法人员谩骂殴打，造成人身伤害，性质严重，影响恶劣。仅去年以来，启东城区就发生此类大小暴力抗法事件10余起。去年1月，在查处汇龙镇人民路华伦阁大酒店违法建设时，执法中队队长被踢致伤住院；去年3月，在查处汇龙镇克明村俞小平违法建设时，现场21名执法人员被300多名村民群体围攻，其中20名遭拳打脚踢，多名队员被打跌入泯沟，轻者软组织挫伤、疼痛无力无法上班，重者轻微脑震荡、住院治疗10多天，导致次日勉强能上班的不到10名执法人员，严重影响了城管执法工作的正常运转。
二、违法建设的成因
在整治违法建设上，城管执法机关虽然做了大量艰苦的工作，但效果不尽如人意，违法建设蔓延发展的势头仍未得到有效遏制。究其原因：
（一）执法力量严重不足。现执法大队在编在岗人员只有23人，其中从事规划监察工作的仅有4人，承担着近郊村及市区规划区范围内所有违法建设的监察查处工作，管理区域宽泛与执法力量不足的矛盾十分突出，以致只能疲于应付对举报案件的查处，难以建立有效的日常监管机制，势必影响管理执法成效。
（二）城区规划建设滞后。老城区居民祖孙几代居住在矮小狭窄的旧房内，居住环境亟待改善。但因用地、规划等限制，无法取得合法建房手续；部分近郊村虽已列入城区规划区范围，但建房审批工作已冻结多年，不少家庭因儿女婚嫁急需建房或危房改造而得不到及时批准；由于安置工作不到位，一些年迈体弱的拆迁户虽已领取过渡性住房补贴，但因租赁不到合适的住房而违法搭建。如此等等，造成了城区改造与人居环境改善不能完全同步。此外，因一些小区、地段商业网点、饮食服务等公共服务设施不配套，少数单位和个人乘虚而入，见缝插针乱搭乱建。
（三）经济利益驱动使然。一是逃避规费。部分违建户为逃避行政规费而少报多建或不报就建，客观上造成未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证进行违法建设，以致改建、扩建、加层、占道、毁绿，损害公共利益。二是套取补偿。由于拆迁补偿与建筑面积挂钩，拆迁单位为追求进度、好做工作，对违法建设采取补贴等办法变相补偿，而对未达到应有居住面积的拆迁户不予补偿，以致不少人为获得额外拆迁补偿突击违建。只要路延伸到哪里，违法建设就建到哪里；房地产开发到哪里，违法建设就热到哪里。这种违法建设往往成本低廉，拆前用于出租，拆时享受补偿，一建一拆给违建当事人带来可观回报。三是市场需求。道路两侧和市场、学校周边往往是违法建设的重中之重。许多居住在道路两侧和市场周边的居民利用院内空地、道路两侧违法搭建营业用房，自营或出租；许多农村学生进城就读，众多家长跟着陪读，形成了较大的租房需求市场，学校周边违法搭建屡见不鲜。
（四）现行法律法规制约。第一，对未形成的违法建设，组织现场拆除无法律规定，导致现场拆除的执法人员经常被围攻、殴打致伤。对此，公安机关因无依法执行公务依据而难以作妨碍执行公务处理，还极有可能发生行政诉讼。第二，对已形成的违法建设，根据《中华人民共和国城市规划法》，如严重影响城市规划的才可予以拆除。而目前我市城市规划详规尚未出台，也就难以认定违法建设影响城市规划的程度。第三，对城中村、近郊村集体土地上的农民超面积建房和违法建设，城管执法机关无查处的法律依据。集体土地上的农民建房，职能部门核发的是“两表一书”（《启东市居民建房用地报批表》、《建房选址申请审批表》及《村镇规划选址意见书》），适用的法律是《村庄和集镇规划建设条例》，而非《城市规划法》，执法的主体是所在镇人民政府和土地行政主管部门。城管执法机关查处后一旦引起复议或诉讼，必将被变更、撤销或败诉。第四，违法建设面广量大，申请法院强制执行周期较长。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。也就是说，从行政处罚决定下达之日起至少60日后才可申请法院强制执行。如果当事人进行行政诉讼则时间更长。且法院执行案件较多但力量较少，不可能每起违建案件都去强制执行。因此，拆除一起违法建设实属不易。
（五）整治合力尚未形成。目前，在违法建设的整治上，城管执法机关固然责无旁贷。但整治工作是一个系统工程，从发现、报告、教育、制止、查处、执行、强拆等每个环节，仅靠城管执法机关，难免势单力薄。相关职能部门的拆违共识、拆违责任和拆违力度亟待进一步形成、增强和加大，态度坚决，协同作战，否则难以取得整治成效，也无法巩固整治成果。
三、整治违法建设的对策建议
市区违法建设的形成绝非一朝一夕，这些大量的违法建设既有多年沉积的，更有新近发生的，原因众多、情况复杂。因此，相关部门必须在党委政府的统一领导下，统一认识、强化职责，通力合作、综合整治，全力遏制违法建设的蔓延发展势头。
（一）理顺关系，各负其责。
一是对城区主干道两侧的违法建设，由市城管执法局查处。其依据是：国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定：凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。《启东市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第九条规定：城管执法局行使下列行政违法行为的行政处罚权：强制拆除市区主干道两侧违反城市规划的建筑物、构筑物，并按照有关法律、法规、规章的规定处罚。
二是对建成区的违法建设，由市城管执法局作出处罚决定，当事人在规定期限内拒不履行的，申请人民法院强制执行。其依据是：《中华人民共和国城市规划法》第四十二条规定：当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可申请人民法院强制执行。
三是对近郊村和城中村集体土地上的农民违法建设，由国土资源管理部门和所在地人民政府查处。其依据是：1.农民建房由国土资源管理部门和所在地人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》和《村庄集镇管理条例》审批，核发的是《村镇建设工程规划许可证》，而非《城市建设工程规划许可证》；2.《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
（二）部门联动，形成合力。
按照“属地管理、突出重点、依法行政、强化保障”的原则，在市集中整治市区违法建设指挥部的统一组织、指导、协调下，各地、各部门、各单位务必各司其职、各负其责，密切协同、齐抓共管。
一是规划、建设部门必须对违法建设影响城市规划程度作出认定，这是是否拆除违法建设的必要依据，也是法院按照规划法是否裁决拆除的唯一依据。同时，及时将城市规划建设项目的审批结果告知城管执法部门，为城管执法部门进行规划监察和对违建项目实施行政处罚提供依据。禁止施工队伍承建无建设行政主管部门颁发的《施工许可证》的建设工程。违者，责令其立即停止施工，并依照有关规定进行处罚。
二是工商部门必须禁止租用违法建设从事生产经营，不得给无合法有效房地产产权证明文件的生产经营者办理营业执照；有临时房地产使用权证明文件的，经营期和临时房地产使用权证明文件有效期必须一致；发现生产经营者租用违法建设从事经营活动的，应责令其立即停业，暂扣其营业执照，并依照有关规定进行处罚。
三是文化、卫生部门必须禁止租用违法建设从事文化、娱乐、餐饮等经营行为。违者，收回其文化、卫生等有关的许可证，责令其立即停业，并依照有关规定进行处罚。
四是供电、供水、供气企业不得给无合法房地产产权证明文件或无临时土地使用权证明文件的违法建筑供电、供水、供气。
五是公安机关必须做好整治违法建设中的治安工作。根据整治计划，集中警力维护整治秩序，坚决依法打击阻碍整治工作的违法行为，保证整治工作顺利进行。对违法建设内的居住人停发暂住证，对已经发放暂住证的及时办理注销手续。同时，公安消防部门应加强消防安全监管工作，坚决查处在未经消防审核、验收的建筑物内从事生产、经营行为。
六是法制办、法院必须为整治违法建设提供强有力的法律服务和法律保障。
七是宣传部门必须大力加强对违法建设的整治宣传，组织新闻媒体做好宣传舆论和法制教育工作，广泛开展《城市规划法》、《土地管理法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规的宣传活动，营造整治违法建设的强烈氛围，不断增强广大市民的规划意识、法制意识和城市意识。
八是必须严格落实违法建设整治责任制。按照属地管理原则，将规划监察工作列入基层重要议事日程和效能建设考核内容，社区（居委会）、村一把手负总责，把好源头关，健全管理网络，做到守土有责，象抓计划生育一样实行“一票否决”，并积极发动居民群众监督检举，对违法建设早发现、早制止，做到露头就打，尽可能降低执法成本，确保不再出现新的违法建设，切实把违法建设及时解决在萌芽状态、解决在基层。
（三）堵疏结合，统筹安排。
切实加强城乡统筹规划，防止城乡统筹规划滞后。既要保持规划编制工作走在前，又要保证规划编制中规划区内不留空白，将城市规划区内各类城乡居民点的发展纳入统一规划，并明确城乡协调发展的阶段和步骤，加强统一的规划管理。要加快有地农民集中安置区建设步伐。在严格遵循城市发展规划的前提下，根据城市规划和群众生产生活需要，在城区适当地方规划出集中安置建房区域，允许对已列入城市建设规划控制区范围内的农户，到集中安置区申请宅基地建设住房，而且在宅基地价格、配套费用上给予优惠，尽可能使建房户在经济上能够承受。要加大经济适用房和廉租房建设力度，充分利用经济适用房和廉租房的优惠政策，合理解决好部分低收入无房户购买不起商品房与急需购、建房的矛盾。
（四）建立机构，集中整治。
一是建立专门机构。违法建设是个社会问题，拆违工作是个系统工程。当前，违法建设的蔓延发展与执法力量的严重不足之矛盾愈加凸现，一方面，违法建设面广量大且拆除周期较长，另一方面，城管部门任务繁重且措施手段有限。因此，要在短期内取得拆违工作的实效，笔者认为：必须由政府牵头，成立由国土、城管、规划、建设、监察、财政、公安、法院、工商、供电等相关职能部门和汇龙镇人民政府、开发区管委会、南城区、北城区街道办组成的整治违法建设指挥部，狠下决心、全面发动，严密举措、精心组织，上下统一、条块联动，突出重点、以点带面，集中时间、集中力量，按照先党政机关后社会团体、先党员干部后居民群众、先经营性、舒适性违建后困难群众居住型违建、先新搭违建后历史形成违建、先自拆后强拆的“五先五后原则”， 打一场拆除违法建设的攻坚战。
二是制定相关政策。集中整治违法建设非同一般的零星拆违，必须制定政策保障方案和稳定工作预案，强化对拆违现场的管理和控制，并认真落实好各项帮扶救助政策，实现“三个确保”，即确保不因拆违工作出现困难群众无房可住、确保不因拆违工作导致困难群众生活无保障、确保不因保障工作不到位发生恶性事故，做到以人为本、和谐拆违。
三是必须动真碰硬。对国家公职人员、党员干部违法建设，不论面积多少，只要自行拆除都可不予追究；对在规定期限内拒不拆除的，坚决给予党纪、政纪处分。对一些严重违反规划且拒不自拆的“钉子户”，要选择典型，组织有关部门坚决予以强制拆除，并在媒体公开曝光，杜绝出现拆软不拆硬、拆民不拆官、“暗箱”操作等行为，做到拆除一批，震慑一片。同时，要严肃查处拆违过程中的违法违纪行为，对顶风违法建设或包庇纵容违法建设的，一律严肃处理；对不支持拆违工作的执法人员一律取消执法资格，限期调离执法岗位；对工作不力、软抵硬抗、拆违进度严重滞后的部门、单位和村居，视情节轻重，严肃追究主要负责人和直接责任人的责任，并一律与机关效能建设挂钩，降低相应星级。
