相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权。为深化行政管理体制改革，切实解决城市管理领域中长期存在的多头执法、职权重复交叉和行政执法机构膨胀等问题，降低行政执法的成本，提高行政执法的水平和效率，目前，经国务院批准，全国已有一批城市正在城市管理方面实行相对集中行政处罚权的试点。为使试点工作顺利进行，使试点工作从理论与实践的结合上更具有可行性和可操作性，本文试对其中有关问题作一粗浅的分析。

    一、关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点的法律依据问题

    关于相对集中行政处罚权的依据问题，这是在试点工作开始阶段首先面临的一个重要的问题。目前，对此问题的认识有三种意见，第一种意见认为，相对集中行政处罚权制度，是《行政处罚法》确立的。《行政处罚法》第十六条明确规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”法律的这一规定就是在城市管理领域中实行相对集中行政处罚权试点的法律依据，我们应依据法律的规定，按照国务院法制办公室的复函，积极开展试点工作。目前，持这种意见的占多数。第二种意见认为，国务院法制办公室复函的法律依据与《城市规划法》、《环境保护法》、《建筑法》等有关法律之间有冲突。虽然国务院法制办公室关于试点的复函也是有其法律依据的，也就是复函是按《行政处罚法》第十六第的规定的，《行政处罚法》本身作出这样的规定似乎无可非议，但是，《行政处罚法》与《城市规划法》、《环境保护法》都是全国人大通过、颁布并实施的法律。从法律上讲，它们三者之间的法律效力都是同等的，不存在谁否定谁的问题。所以，试点复函的法律依据与《城市规划法》、《环境保护法》、《建筑法》等法律之间的有关法律规定发生了冲突，有了这种法律冲突，就显得实行相对集中行政处罚权的试点法律依据不足，如果实行试点，将会引起城管行政执法上的混乱。笔者同意第一种意见。因为，政府职能的转变和行政管理体制改革不到位，以及长期以来立法工作中过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权往往是落实到政府的某一个具体部门。这样，在实践中造成了执法机构林立，行政执法队伍臃肿，不仅造成了重复执法，也造成了一些行政部门严重官僚主义和腐败现象。在《行政处罚法》中确立了集中行使行政处罚权的这一制度，其目的就是在没有修改有关法律、法规的情况下，推进、深化行政管理体制改革，探索建立符合社会主义经济体制要求的行政执法体制，提高行政执法的效率。这本身就是一种有依据的探索和改革活动。再说，按照《宪法》第一百零七条和《地方组织法》第六十四条的规定，地方政府对于行政执法机构的设置本来就是有权作出调整的。至于试点中与有关法律、法规的具体规定有冲突的问题，是会按照有关试点规定和要求运转的。

    二、关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点的时机问题

    关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点的时机问题，也有很多不同的意见，归纳起来主要有三种不同的意见。第一种意见认为，在城市管理领域实行相对集中行政处罚权制度，由一个行政机关行使有关行政机关的职权，这是改变目前行政执法队伍膨胀、职责交叉、效率低下以及推诿扯皮状况的一个重要途径。国务院批准了我们请求试点的方案，这是国务院对我们的信任，我们要结合本地实际，不等不靠抓紧完善实施方案，建立配套制度，尽早启动，正式开展试点工作。第二种意见认为，国务院虽然对我们的试点请示报告批准了，但我们要考虑到我们的实际情况，目前准备工作还不充分，还有待于进一步抓好各项工作的准备。要考虑到城市管理的内容比较多，涉及的面比较广，有很多情况比较复杂，在这一领域中实行相对集中行政处罚权的试点，必须等万事具备，才能启动。否则，一旦启动了，上又上不去，下又下不来，那就难办了。第三种意见认为，地方政府机构改革快要开始了，我们在城市管理方面实行相对集中行政处罚权试点，应该在机构改革后进行。因为通过机构改革，有了现成的模式，该减的减了，该合并的合并了，那样搞试点有现成的编制机构，搞起来顺手，否则，试点搞出一套，等机构改革时又搞出另一套，这不是既浪费了人力、物力、财力，又影响了行政执法工作的开展吗，还是等等再说。笔者同意第一种意见，就是不能等、不能靠，要结合本地的实际，抓紧启动前的准备工作，尽早正式开展试点工作。当前，试点工作的难度是大的，这是我们必须考虑到而又不可回避的问题。邓小平同志说过，改革也是革命，在城市管理领域相对集中行政处罚权，必然要对有关部门的行政处罚权进行重新配置，涉及现有行政管理体制的改革，实际上也是上层建筑领域的一场革命。既然是革命，就会有阻力。但我们决不能等了机构改革后再进行试点，如果是那样，就失去了试点的意义。应该在试点中贯彻机构改革的精神，通过试点取得的成效，促进机构改革。当然，我们也不是盲目上阵，应该在吃透上级精神，借鉴外地试点经验，结合本地的实际情况，大胆探索，勇于实践。另外，试点本身就是探索，我们可在试点实践中及时发现问题，不断解决问题，探索规律，积累经验，形成新的理论，不断指导实践。

三、关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点的同时，是否可以再相对集中行政审批权和行政管理权的问题

    对按照试点精神，在相对集中行政处罚的同时，是否可以再对相对集中行政审批权和行政管理权的问题也有很多不同的意见。归纳起来有三种不同的意见。第一种意见认为，国务院试点复函中是按照《行政处罚法》的规定，只明确了相对集中行政处罚权，没有规定要相对集中行政审批权和行政管理权。《行政处罚法》之所以明确相对集中行政处罚权的制度，就是现行有关法律、法规有可能对深化行政管理体制改革造成一定的障碍，为了解决法律、法规的修改不能适应行政管理体制改革的需要这一现实问题，《行政处罚法》采取法律授权的方式，只是规定了集中行政处罚权。所以，我们的试点工作，只能相对集中行政处罚权。第二种意见认为，为深化行政管理体制改革，按照“精简、效能、统一”的原则，合理调整，配置工作部门的职责，下决心精简机构，减少办事环节，应该在实行相对集中行政处罚权的基础上，对看准了的，关系便于理顺的，也可对有关行政机关的行政审批权、行政管理权进行相对集中。因为，试点复函既没有说可以相对集中行政审批权和行政管理权，也没有说不可以相对集中行政审批权和行政管理权。第三种意见认为，为了精简机构，在相对集中行政处罚权的同时，应一并对行政审批权和行政管理权进行相对集中，只有这样，才能实现合并和载减行政机构，精简人员的目标。笔者同意第二种意见。也就是说，在实行相对集中行政处罚权的基础上，对看准了的，关系便于理顺的，也可有选择地对有关行政机关的行政审批权、行政管理权进行相对集中，但对相对集中的行政处罚权、行政审批权和行政管理权，尤其是前面两种权力，相互要有制约措施，有配套的便于操作和实行监督的对策，防止出现新的腐败因素。

    四、关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点中对相关行政部门的处罚权是全部集中，还是部分集中的问题

    对于相关部门的行政处罚权是部分集中还是全部集中的问题在实践中也有很多 不同意见。归纳起来主要有三种不同的意见。第一种意见认为，国务院法制办公室“关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函”第二条中所列各项均明确规定了要集中有关城市管理某一方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。既然规定了城市管理某一方面或者有关方面的行政处罚权，那就是涉及到城市管理某一方面或者有关方面的全部行政处罚权，而不可能是涉及城市管理某一方面或者有关方面的部分行政处罚权。第二种意见认为，虽然国务院在试点复函中明确规定了要集中有关城市管理某一方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，可根据实际情况，因执法力量、执法水平等问题不可能都集中，如都把有关方面的行政处罚权都集中起来。反而会造成执法效率低下，影响了依法行政工作的开展。只能根据执法力量，相对集中与城管有关方面的一部分行政处罚权，其余部分仍由有关部门行使行政处罚权。第三种意见认为，应根据试点工作的实际，该能集中的就应一次集中到位，如因执法力量，职权划分等因素，实在不能一次集中到位的，可逐步集中到位。笔者同意第三种意见。实行相对集中行政处罚权试点的目的很明确。就是要解决国家行政机关管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。就目前来看，该集中的因创造条件争取一次集中到位，这样，可更好地实现集中行政处罚权的目的。但如果该集中的不集中，或该能一次集中到位的只集中其中一部分，这样，不仅达不到集中的目的，反而还会增加执法队伍，产生新的职责交叉和重复处罚的现象。所以，该一次集中到位的应创造条件力争一次集中到位。如通过努力一次不能全部集中到位的，也要随着试点工作的推进，逐步集中，力争在最短的时间内，达到全部集中，避免职责交叉、重复处罚，努力实现行政处罚的高效率和高水平。

    五、关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点中的协调制度问题

    关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点中还需不需要建立一定的协调制度，保障试点工作的正常运作问题，对此也有很多不同意见。归纳起来有三种意见。第一种意见认为，按照国务院法制办公室对我市在城市管理方面实行相对集中行政处罚权的试点复函，将城市管理有关方面的行政处罚权相对集中起来，由一个行政机关具体实施行政处罚。这有利于解决过去在城市管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和部门之间互相扯皮问题。集中行政处罚权之后，行使城管行政执法的部门按集中的行政处罚权行使，部门之间也不会因行政处罚权的矛盾互相扯皮了，所以，也不需要建立什么协调制度，只要各部门按试点中调整的职责要求，认真履行职责就行了。第二种意见认为，虽然在城市管理方面相对集中了行政处罚权，避免了过去长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚等问题，但是，由于城市管理的内容多，涉及的面广，情况比较复杂，新的情况和矛盾会出现。如。新成立的城市管理行政执法局，有可能在开始行使行政处罚权时，对一些情况不熟悉，手段比较单一，尤其开始启动阶段，还有个磨合期，从而在具体工作开展中会遇到阻力。因此，在试点中，应建立协调组织，建立配套的协调制度，保证试点工作的正常运转。笔者同意第二种意见，在试点工作中应建立协调小组，由试点城市的市长任组长，有关部门的主要负责人为组员，并制定相应的协调制度，要求协调小组成员认真履行协调义务。主要协调试点工作中遇到的矛盾和问题，适时协调解决。同时，因试点是一项全新的工作，是一项重大改革，在工作的具体运转过程中，尤其是磨合阶段，肯定会遇到一些矛盾和问题，发生一些新的情况，协调工作将可能成为一种制度化、规范化运作的程序出现，这不仅可促进试点工作的开展，也有利于提高行政执法的水平和工作效率。

    六、关于在城市管理中实行相对集中行政处罚权试点工作中对行政执法队伍的建设问题

关于如何加强执法队伍建设的问题，普遍咸到，在城市管理方面实行相对集中行政处罚权后，集中行使行政处罚权的行政机关与原有关行政机关相比，其执法范围更广了，执法的权力更大了，执法的责任更重了，执法的要求也更高了，必须有一支政治素质和业务素质都有比较高的执法队伍，否则，就难以承担如此繁重的行政执法任务。可是在具体工作中如何结合试点工作的实际，加强执法队伍建设，也还存在着很多不同的意见。第一种意见主为，要加强执法队伍的建设，首先必须把好选人、进人关。对原有城市管理队伍的人员进行严格的筛选和考核、考试，从具有大专以上实际文化程度，年龄在45岁以下，思想业务素质好的人员中择优录用一批行政执法的骨干力量。对原有城市管理队伍中不符合条件的人员由原单位自行分流。同时根据需要，可公开从社会上招聘一批具有大专以上文化程度、年龄在35周岁以下的人员，经岗前有关法律、法规及城管知识的培训，并通过考试合格后，录用充实到城管行政执法队伍中去。这样，可为建立一支过硬的行政执法队伍打下基础。第二种意见认为，行政执法队伍的建设，要考虑到目前行政机关面临机构改革的实际，要从保持稳定的角度出发。其主要来源，应从原从事城市管理及相关部门被集中行使行政处罚权的行政执法人员中选入，年龄应放宽到45周岁以下，文化程度应施宽到具有高中以上实际文化程度。对于一些多年从事有关城管方面行政执法的，并且有丰富的行政执法经验的人员，条件更应放宽一些。这样，既可保证执法队伍的稳定，又可保证试点磨合期的执法水平和执法效率。第三种意见认为，这次在城管方面实行相对集中行政处罚权的试点，执法人员应以原有的城管人员为主，人员不够或因执法业务的需要，可从相关被集中行政处罚权的部门原有的行政执法人员中充实，不应再从中筛选了。有些人员虽然素质差一点，只要在现有的基础上通过有关培训就可以了，有些人员虽然年龄偏大一些，这次就不要分流了，待以后改革再说吧，这样有利于调动各方面的积极性。笔者同意第一种意见。相对集中行政处罚权的试点工作能否顺利进行，能否达到试点的目的，其中很重要的一条就在于加强执法队伍建设。也就是说首先必须建立一支思想好、作风硬、业务精的行政执法队伍。所以，必须按一定的标准，严格把好进人关。对原有的行政执法人员也必须严格筛选，择优录用。对招聘的人员更应按标准严格把关。无论从那个方面进入的执法人员，都必须进行正规的培训，并通过考试合格后录用，做到持证上岗。在工作中，还要建立保证执法队伍建设的配套制度，并跟踪抓好贯彻落实。