某超市设置户外广告案

[案情介绍]
　　2007年2月7日，某市区城管执法局执法人员巡查到某超市门前时发现该超市大门外墙壁上挂有一块标示人员招聘内容的广告宣传牌，执法人员即找到该超市负责人查看设置户外广告的有关审批手续，因该超市拿不出有关审批手续，执法人员即对超市设置的广告进行了摄像取证，随后又将广告宣传牌从墙上取下，并向该超市负责人开具了暂扣物品清单和询问调查通知书，要求该超市负责人在三日内到区城管局接受调查处理。三天后，该超市负责人没有去区城管执法局接收询问调查。2月11日，该区城管执法局向该超市下达了罚款3000元行政处罚告知书，但该超市负责人拒绝在“告知书”上签字。2月15日，该区城管执法局对该超市按该省户外广告管理办法的有关条款正式下达了罚款3000元的行政处罚决定书。该超市认为区城管执法局对其作出的行政处罚过重，而且还存在执法不公平的作法，逐于本月20日向该市城管执法局提起了行政复议的申请，要求撤销区城管执法局对其作出的行政处罚决定。

[复议结果]
　　该市城管执法局审理后认为：区城管执法局对某超市违规设置户外广告的查处与处罚都是合法有据的。但区城管局按省户外广告管理办法有关条款的最高处罚标准对超市违规设置户外广告的行为作出罚款3000元的处罚决定明显不当。其理由有两点：第一，超市不经有关部门批准设置户外广告虽然违反了国家的有关规章，但经调查，区城管执法局平时对这条街道的违规设置户外广告的现象很少管理，至今这条街道人行道上仍存在不少违规设置的户外灯箱广告与移动广告牌得不到查处。这说明超市的这一违规行为与区城管执法局的不严格管理有一定的关系。第二，该超市有书证反映该区城管执法局存在执法不公的问题，经查，与超市同时查处的另一违规设置户外广告的案件虽然情况基本相同，但区城管执法局对这一案件的当事人只给了罚款1000元的行政处罚。区城管执法局的这种作法在执法上显然有失公平公正。市城管执法局最后依法作出复议决定：区城管执法局对超市按省户外广告管理办法有关罚则的最高标准进行处罚明显不当，应对超市重新作出行政处罚决定。
　　但该超市并不服市城管执法局的行政复决定，并于3月3日向区人民法院提起行政诉讼：理由是市城管执法局的复议法律依据(省户外广告管理办法)与国务院颁布的《城市市容与环境卫生管理条例》有关条款相抵触，要求区人民法院判决市行城管执法局变更原对超市所作出的行政复议决定。

[审理决定]

　　当地区法院审理认为：被告在审理原告的行政复议案件中，根据情节变更了区城管执法局对原告所作的行政处罚决定，要求区城管执法局重新从轻对原告的违规行为进行处罚，这一复议决定有一定合理性。但被告在审理原告的行政复议所依据的法律法规的有关罚则(省户外广告管理办法)与国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》的有关罚则有所抵触。根据中华人民共和国行政诉讼法第五十二条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，五十三条又规定：人民法院审理行政案件只参照规章。省户外广告管理办法只是省政府制定的一个规章，而国务院的《市容和环境卫生管理条例》属行政法规。同时“中华人民共和国立法法”也明确规定行政法规高于规章。因此法院在审理行政案件中发现规章的有关条款与行政法规的有关条款相抵触的，以行政法规为审理依据。区法院最后依法作出判决：市城管执法局在对本案原告提出的行政复议的审理决定中，依据的规章与行政法规相抵触，应按行政法规的有关条款重新作出行政复议决定。

[案情评析]
　　本案包括行政机关作出行政处罚决定的具体行政行为、要求撤销具体行政行为和要求变更行政复议决定。
　　这一案件主要存在两个值得注意的问题：一是在行政处罚中如何运用最高标准罚则的问题；二是如何处理法与法之间的抵触问题。一般来说，在行政处罚中适用最高标准罚款一般应具备三个条件：一是违规行为影响或危害较大；二是在严肃的情况下出现的违规行为；三是不服从合法管理的行为。本案超市违规设置户外广告牌的行为并不具备以上三个从重处罚的条件，因此区城管执法局在本案对超市按省户外广告管理办法有关罚则的最高标准罚款无疑是不当的。
　　至于法与法之间的效力问题，《中华人民共和国立法法》第五章已作出明确的说明。该章第七十八条规定：宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同法律相抵触。第七十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政性法规的效力高于地方性法规、规章。第八十条规定：地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。因此，区法院在本案中判决市城管执法局重新变更在此案中原作出的行政复议决定是正确的。