城市综合管理本身就是一个庞大的系统工程，其管理体制是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全，机构协调是否合理及运作状态的优劣，直接影响着城市管理的水平。近几年来，我市以实现五城同创为目标，不断研究和探索城市综合管理的新情况、新办法，进一步优化城市管理综合执法环境，取得了喜人的成绩。但是，在日益发展的社会主义市场经济体制下，现行的城市管理体制正面临着巨大的冲击，尤其是如何建立与完善城市综合管理高位协调机制，推进城市长效管理成为当前面临的紧迫课题。现就城市综合管理高位协调机制的建立与完善作一些粗浅探讨。

一、城市综合管理中存在的问题

随着我国城市化进程的加快和城市社会经济的高速发展，城市管理的内容在不断扩展，涉及到的部门条件千差万别，决定了城市管理具有社会面广、政策性强、反复性大的特点。因此，如何通过建立与完善城市综合管理高位协调机制，理顺城市管理各要素之间的关系来实现城市管理“主体—客体—环境”的和谐统一？如何通过合理有效地利用城市现有资源来实现社会经济效益最大化？这些课题都在不断地考量我们的城市管理智慧。纵观我市城市管理的现状，我们就不难发现，现行的城市管理体制已明显不适应新形势的要求。其主要表现为以下几个方面：

1、城市管理的综合协调机制有待进一步完善。城市综合执法涉及到城管、规划、建设、公安、环保、工商等多个部门。国务院、江苏省政府明确规定：相对集中行政处罚权的行政机关的具体职能中可以行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定对无照商贩的行政处罚权，行使对城市绿化管理方面的法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路的行政处罚权等。我市根据当时的情况对以上行政处罚权作了部分调整并研究制定了通政发[2001]84号文件。市综合执法在公安交通方面规定对二轮机动车和非机动车停放的处罚权，在工商管理方面规定对城市道路、公共场所、新村小区和市场外围无合法固定经营场所的无照经营者的处罚权，在城市规划方面规定要强制拆除市区主干道两侧违反城市规划的部分永久性建（构）筑物。由于在几年的实际操作中没有进一步明确有关职能、细化有关职责，因此我市有关部门对城市管理中各项职能主体、执法对象认识不一，前置管理与后置处罚分离，再加上我市执法协调机制尚未形成，多头执法和职责交叉现象时有发生。如绿化执法问题，2001年我市在执行相对集中行政处罚权时，将绿化执法一分为二，城市道路两侧和住宅绿地划给市城管执法局，市区其他地方仍由建设局执法，而绿化行政管理仍在建设局。管理体制与处罚分离，处罚权又作分割，最终导致罚而不赔，或者根本没有罚。绿化被损坏后恢复又大大增加了财政负担。还有如市政执法问题，两年前有人在濠西路盛和楼前擅自开挖人行道，违规接污水管，建设局认为是自己的职责范围，前往处罚。到达后才知城管对相对人已按擅自占用城市道路行为先行处罚了。还如住宅小区内的乱搭乱建违章建筑问题，城管认为应由规划负责，而规划部门则认为破坏了绿地应由城管负责，职能交叉致使执法点出现空白，导致小区违章建筑屡禁不绝。市级城管和区级城管之间管辖分工也不尽合理，有时出现一个街道（社区）由多个执法中队进行管理的情况。各单位管理模式和方法不合，难以有机结合，出现管理不到位和扯皮现象。

2、城市综合管理的方法思路有待进一步转变。目前，在城市管理中重建设轻管理的传统观念在一定范围内依然存在，在抑制或减少城市管理的源头上方法不多。表现在花较多的财力、物力和人力在应对不断发生的城市管理问题，而花较少的力量去探究问题产生的原因以实现根本意义上的整治。一方面，城市管理的长效机制还不够系统。城市管理包含设计阶段的规划管理、实施阶段的建设管理、运行阶段的功能管理三个环节，它们相互影响和相互支撑。目前，我市还局限于以突击方式解决问题为主的后果导向的城市管理模式，还没有真正从源头上抓好城市管理的中长期发展规划、功能开发的最佳管理模式。因此城市管理既要注意将规划、建设、运行三个环节构成系统，又要重点加强城市运行管理的研究和实践。另一方面，城市管理的主体不够多样。目前我市的城市管理在很大程度上还只是政府单方的行政行为，具有较大的强制性和不可抗拒性，加上配套的政策法规还不够健全，依法行政成为一大难题，往往出现管不好、管不了的情况。而现代化的城市管理从社会系统工程的角度出发，要求城市中包括政府机构在内的各类组织和社会成员都发挥管理主体的作用。再者，城市管理的手段不够丰富。我市的城市管理从目前来看还仅限于行政执法，“以罚代管”强制性执法现象比较突出，缺乏必要的现代化、信息化和人性化的管理手段。随着城市功能的逐步放大，非技术、非工程的手段在城市的运行管理中日益发挥着主导作用。现代化的城市管理不能采取以往那种以单一行政手段包打天下的做法，而是需要将行政的、法律的、经济的、教育的诸多手段进行综合运用。

3、城市管理的综合效益有待进一步提高。近年来，我市在经济、社会、环境协调发展方面付出了很大的努力，但在对城市人口、资源、环境等管理方面与先进行列相比仍然存在薄弱环节。如：环卫方面，基层部门环卫意识还比较淡薄，在制定发展规划和政策时，仍没有把环境承载能力作为基础，城乡河道水质仍存在黑臭现象。人口方面，中心城区人员密度过高，城郊人员相对偏低；外来流动人口逐年增多，由此对就业、社会治安、卫生防疫等带来实际困难。另外在城市管理环节上，一些部门在规划编制、项目确定以及人财物等资源配置中，仍然表现出重建设、轻管理的传统惯性。同时，对作为城市管理宏观控制手段的中长期城市管理规划目标没有得到应有的重视。在城市管理体制上，部门分割带来的体制弊端以及市（县）区管理体制的多种模式，尽管各自份内的工作也许是尽责的，但却不时导致城市管理综合效益的顾此失彼，很大程度上造成城市管理的高成本、低效率。

二、建立和完善城市综合管理高位协调机制势在必行。

城市管理是城市政府的基本职责。在市场经济条件下，城市政府的工作大量的是营造经济社会发展的环境条件，从而形成对资金和人口的巨大吸引力，使城市日益走向繁荣。而城市管理状况则是城市发展环境条件的最直观的反映。因此，面对城市管理的现实和未来，改革现行城市管理体制，建立和完善高位协调机制迫在眉睫。

首先，市场经济体制的建立从根本上改变了居民的“单位制”属性。城市管理，从根本上说是对“城市人”行为的管理，是对个别“城市人”或城市人群的不规范行为的约束，从而维护“城市人”共同的整体的长远利益。在市场经济条件下，城市居民固定地从属于一定“单位”的管理体制被打破了，“单位人”成了“社会人”，城市管理面对的是众多的分散的无序的个体，其管理难度大大增加。其次，城市化进程的加快带来了城市人口的迅速膨胀。随着城市化步伐的加快，城市建设的速度正以前所未有的速度向前推进，城市规模迅速扩大，许多农村被城市“兼并”，大量农村人口涌入城市，再加上流动人口，城市的人口规模日益扩大。然而，许多人的行为习惯都带有深深的“农村人”的烙印，从“农村人”向城市人的转变需要一个相当长的潜移默化的教育过程。第三，现行管理体制的缺陷日渐暴露。在计划经济体制下建立起来的“条块分割，职能交叉”的城市管理体制，面对市场经济条件下出现的许多新情况新问题，越来越清楚地暴露出“管得着的看不到，看得到的管不着”，“真空带”与“多重管理”并存。“各自为战”与“相互扯皮”并存，还有执法扰民，效能低下等等一系列弊端。第四，现代化城市要求有与之相适应的管理体制。现代化城市的特点不仅在于“大”，更在于“优”，即优美的环境、文明的人群、顺畅的交通、清新的空气等等，是一个体现现代文明的城市。而现代文明城市的造就，不仅在于“建”，还在于“管”，“建”与“管”两者相辅相成，不可偏废。就管理来说，则必须首先建立一个与现代化大城市管理要求相适应的并不断完善的城市管理体制。建设和完善城市综合管理高位协调机制是建设和管理现代化城市的必然选择。然而，体制和机制的转型是一个十分艰难的过程，既需要做大量的基础性工作，同时也涉及各级各部门责权利关系的调整。因此，必须确立科学的城市管理思想和管理理念。

一要树立以人为本的理念。以人为本，是科学发展观的关键所在，也应是城市管理工作的出发点和落脚点。城市是现代文明的标志，随着经济发展和社会进步，城市里的人们对自己工作、生活环境的要求不断提高，以人为本的城市管理理念，就是以人为主体，以人为前提，以实现市民的全面发展为目标，不断满足市民群众日益增长的物质文化需要。既要重视城市经济的发展，又要重视城市居民的衣食住行等各种需要，特别是弱势群体的就业、谋生等问题，把满足市民基本需要放在首位，树立一切为了市民的服务意识。需要指出的是，这里的“市民”是一个整体的概念，包括城市的全体居民，不仅包括本地人，也包括外来工、农民工。不仅包括白领阶层，也包括蓝领阶层。不仅包括衣食无忧、生活富裕的人们，也包括经济拮据的弱势群体。以人为本，要求大到城市规划、道路建设，小到拆迁安置、公厕建设，能最大限度地满足城市居民的需要。重大事项要通过事前公示、开听证会、网上讨论等各种形式，广泛听取市民的意见。日常管理要体现人性化、亲情化。总之，城市管理要时时处处体现人本理念。

二是树立全面协调可持续的理念。全面协调可持续，是科学发展观的基本主线，也是城市管理的主要内容。城市管理应与城市经济社会发展的进程相一致，与城市可持续发展相协调。市容、环卫、交通、园林、绿化要齐头并进。城市管理既要注意道路、广场、垃圾处理厂等城市基础设施的建设，也要注意市容市貌、环境卫生的改善。既要提高主次干道、繁华地段的城市品位，也要改善背街后巷城郊结合部的环境和形象。城市管理要兼顾主次干道、新区老城、城区郊区、白天夜晚，保持平衡协调。城市管理既要以发展经济为中心，但是也不能牺牲环境为代价。以摊点亭棚来解决就业，以马路经济来维持繁荣的行为是短视的，是对整个城市、对未来发展不负责任的行为，城市也不可能全面、协调、持续发展，城市管理工作者要下定决心，坚决整治，以社会经济发展的规模和进程来调控城市管理的范围和力度，城市管理力是健康的、长效的、可持续的。

三要坚持行政管理与社会化运作相结合。把日常化、精细化管理的理念渗透到城市的每个环节，着眼于工作细节，把解决重点问题与全面管理相结合，集中整治与规范化管理相结合，建立起全天候、全方位、全覆盖的管理制度和工作模式，形成纵到底、横到边的目标责任体系，洁净每一处、文明每一时。同时按照社会主义市场经济的经求，各级政府部门认真履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能，充分发挥行业协会、中介机构、群众社团组织在社会事务管理中的作用，运用市场机制调动社会各方面参与管理的积极性。

三、建立高位协调机制是长效管理的有效途径

加强城市科学、长效管理的任务繁重而艰巨，迫切需要建立和完善高位协调机制。为此，特提出以下几点建议：

1、进一步转变城市管理理念。一是加大原因导向的城市管理。就是把城市管理的重点放在针对问题产生的根源上，牢固确立源头预防的思路，逐步建立城市管理的长效机制。如把城市管理和环境建设的内容纳入国民经济和社会发展的总体规划；又如依托“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体系，实现管理重心下移，探索并建立“政企分开、管养分离”的城市管理机制，切实从源头上抓好城市管理。二是在发展中不断探索完善。城市管理与城市发展是相辅相成的，城市管理的好坏直接决定既有设施的价值和作用，同时发展不足的矛盾也需要管理上的举措来缓和。与发达国家的城市相比，我们的城市管理很大程度上受到发展不足的制约。因此，不仅需要从管理方面（如体制机制转变以及市民素质提高）祛除城市问题的产生条件，更需要继续从发展方面（如发展不足或发展不当）为城市管理提供物质基础。三是全面梳理部门职能。不断加强对城市管理部门职能的全面梳理，该归口的归口，该合并的合并，并坚持“费随事转”原则，对一些切实需要综合管理的范围，建立联席会议制度，加强沟通协调，从而改变相互分离、推诿扯皮的政策与体制，建立以综合决策与协调管理为特点的城市管理模式。

2、进一步建立和完善市、区、街道统筹的网络化管理体系。城市环境是一个大系统，内部因素错综复杂，城市管理任务极其艰巨，如果仅仅依靠一级政府或者一个部门孤军作战，由于人力、物力、财力以及对城市环境具体情况认知程度等条件的限制，城市管理工作很难达到一定的广度和深度，通常难免挂一漏万，效果不会很理想。市、区、街道作为城市管理的重要主体，其工作职能和资源配置都与具体城市管理目标一致：市级政府及其职能部门主要负责全局把握和高位协调，日常工作以组织、指挥、协调、监督、检查和考核为主；区级政府既有具体组织实施市级政府工作安排的职责，又要对街道的日常工作进行督促、检查和考核；街道与驻地部门和单位有着经常的密切的联系，最熟悉城市基层情况，在城市管理中可以发挥市级政府职能部门难以发挥的独特作用，工作职责是具体实施区级政府的工作安排和有关的城市管理基础性工作。由于三者之间存在这样的关系，所以必须将市、区、街道统筹考虑，正确设置与调整各级城市管理主体的管理职能，才能形成各负其责、齐抓共管的格局。建议市城管部门要以推动城市管理工作重心下移为重要着力点，进一步强化各级城市管理职责，调整和优化市容环卫管理职能，探索和完善城管运作机制、方式，加强日常组织、指导、协调、检查和监督，促进城市管理效能的提高；要通过扩大街道城管人员编制来增强基层执法和管理力量，确立城管执法、市容管理和环卫保洁三位一体的综合管理模式；要不断加强对街道城管工作的组织领导，调整和充实街道、社区城管力量，加大资金投入，减轻街道经济负担，进一步落实责、权、利；要建立部门联席会议制度，逐步实施多部门、全方位的区域联动管理模式；要对城管工作的职能进行调整和优化，整合城市管理现有各类资源，初步形成“大城管”模式。

3、进一步优化城市管理机制。城市管理涉及方方面面，单靠部门领导、分管市长协调难度较大，为形成全市统一、高度权威的城管体系，建议成立市城市管理委员会（或领导小组），由市主要领导任主任，分管市领导任副主任，各区政府和市政府各有关部门负责人为委员，加强市区之间、部门之间的沟通与协调，及时研究城市管理的热点、难点问题，整合各级各部门力量，组织开展联合整治，加强工作的检查、督促。要不断完善目标考核机制。把城市规划建设管理的水平和质量、公共基础设施的完善程度、环境绿化美化程度、社会公用事业的发达程度以及市民的文明素质等，与经济指标一起用以考核政府的政绩，引导和制约城市政府的行为。将城市管理工作纳入城市政府目标管理范围，把城市管理的各项任务分解到各区政府及市有关部门，列入年度工作目标，根据城市管理的目标、任务、内容、要求，建立目标责任管理体系，制定并落实检查、监督制度，完善评价考核机制。设立专项考核经费，增强城市管理考核工作的权威和可操作性。要进一步强化市场运作机制。按照客观经济规律的要求，对市容环卫作业、道路养护、绿化维护等城市管理方面的服务职能，引进竞争机制，实行市场化运作。通过公开招投标，选择有能力的单位、个人承担城市道路的清扫保洁，公共厕所管理等工作，不断降低作业成本，提高服务质量和水平，城市的户外广告、公共停车场的泊位使用权依照有关规定，全部实行有偿转让，积极培养市场主体，灵活选择BOT、POT、BTO多种投资方式建设垃圾、污水处理厂等城市基础设施。要不断完善公众参与机制。通过新闻媒体、学校、社区、志愿者等各种途径，广泛宣传教育，增强全体市民参与城市管理的积极性，引导广大市民形成健康文明的行为习惯。大力整合社会资源，推进专业队伍管理与群众自我管理相结合，形成城市管理合力，认真落实“门前三包”管理办法，通过“门前三包”代包制等方法，使之成为公众参与城市管理的有效形式。要健全公安保障机制。建立健全城市管理行政执法公安保障机构，比如设立城管公安分局，是提高管理效能的必要条件，也是深入开展相对集中行政处罚权、推行综合试点的迫切需要。（一等奖）